ctext

积极探索监管专业市场领域新思路
——上海市工商部门拍卖业监管调查

　　上海拍卖业监管基本情况

　　上海是中国拍卖业发源地之一。改革开放以来，上海拍卖业发展迅速，2007年全市拍卖业成交额达到269.2亿元，占全国拍卖市场的十分之一。《拍卖法》1997年1月1日实施以来，上海市工商部门积极开展了对拍卖业监管的探索和实践，尤其是2001年国家工商总局颁布实施《拍卖监督管理暂行办法》后，拍卖业监管工作进一步深入。2004年~2007年，上海市工商部门共办理拍卖备案7446起，实施拍卖现场监管813次，对10家拍卖企业违法案件进行了查处。

　　上海市工商部门监管拍卖业的主要做法：一是将拍卖监管工作纳入工商部门的日常指导、日常监管范畴，严把拍卖企业的准入关口。二是对拍卖业进行调查，随时掌握监管对象的发展动态。三是积极与拍卖行业的主管部门及拍卖活动涉及的相关部门沟通协调，加大协作力度。四是与拍卖行业协会建立密切联系，加强日常指导，促进行业协会对拍卖企业的管理，增强拍卖企业的自律意识。五是改进监管方式，提高监管实效。从重拍卖备案向重备案材料的审查转移，从重拍卖现场监管向重企业拍卖档案抽查转移，从单一的属地监管向专业化集中监管转移，从等距离监管向分类监管转移，从全面监管向以重大拍卖活动、重要拍卖标的、重点拍卖场次为主要内容的重点监管转移等。

　　拍卖业监管的具体实践

　　勇于在专业领域树立工商执法权威，大胆开展对拍卖业监管。拍卖业专业性较强的特点，使一些工商干部对拍卖业监管有畏难情绪。因此，一方面要加强业务培训，及时指导基层开展对拍卖业监管；另一方面要通过查办典型案例、有重大影响的案例，为基层工商部门监管拍卖业树立信心。上海市工商部门在2002年查办的上海某国有大型拍卖行违反“拍卖人及其工作人员不得以竞买人的身份参与自己组织的拍卖活动”一案，虽历经3年，从基层工商所到分局、市局、国家工商总局，又从区法院到市中院、市高院，但最终认定了工商部门的行政处罚决定。这一案例，不仅在上海拍卖业中引起很大震动，在全国拍卖行业也引起较大反响。虽然只是对一个拍卖企业的行政处罚，却在实质上打破了拍卖行业经营过程中的一种潜规则，对整个行业起到了规范作用。

　　敢于挑战国际惯例。在上述案例中，当事人提出其“接受竞买人委托”的做法符合国际惯例。对此，上海市工商部门认真开展调查，在调查中了解到，大陆法系国家禁止拍卖人接受竞买人委托这种做法。而英美法系代表企业苏富比公司表示，苏富比公司在其他国家和地区开展业务首先服从的是当地的法律规定。因此，工商部门在拍卖业监管中要坚持自己的正确选择，不能被拍卖企业牵着鼻子走。

　　充分履行工商部门的合同监管职能，为拍卖业监管扫除障碍。上海市工商部门曾在2001年推出《上海市拍卖业委托拍卖合同》示范文本，对委托拍卖合同起到了较好的规范作用，也减少了许多纠纷。今年，上海市工商部门准备对该合同进行修改，以更好地适应拍卖活动现状。上海市工商部门还将适时推出《拍卖活动场馆租赁合同》示范文本，同时对拍卖企业单方面拟定的拍卖须知进行必要的审查，发现有不公平条款的，及时敦促企业修改。

　　紧紧依靠行业协会的力量，充分发挥协会的桥梁作用，通过加强行业自律和内部管理，使监管收到事半功倍的效果。目前，工商部门登记注册的拍卖企业基本上都是上海市拍卖协会的会员，工商部门一方面及时将监管政策、监管情况等向拍卖协会通报，督促其加强管理，另一方面也认真听取协会反馈的行业情况和企业呼声，做好相关政策指导和服务工作。

　　加强与行业主管部门和相关部门的沟通协调，形成合力，共同规范拍卖企业和拍卖活动。

　　拍卖业监管面临的问题

　　拍卖监管的法律资源太少，无法适应新形势下监管的需要。如《拍卖法》第二条规定“本法适用于中华人民共和国境内拍卖企业进行的拍卖活动”，而经济活动中的自然人、法人、经济组织均可开展拍卖活动，因此对于拍卖企业以外的主体就不能依据《拍卖法》进行执法了。又如，《上海市合同格式条款监督条例》明确规定：“提供方与为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务的消费者订立合同采用格式条款的，适用本条例。”而在同一个拍卖活动中可能既有为生活消费需要而参与拍卖的个人，也有为生产经营需要而参与拍卖的企业，因此，无法要求拍卖企业按照《上海市合同格式条款监督条例》规定到工商部门进行事先备案审查，这就导致大量的拍卖须知存在免责条款等不规范现象，损害了竞买人的权益。

　　拍卖行业大量的不规范行为不容忽视。2004年~2007年间，上海市工商部门共受理拍卖举报投诉200多件，还接到过人大代表、政协委员反映拍卖企业不规范行为的意见、建议和提案。如果不加强对拍卖行业的监管，势必会阻碍拍卖业的正常发展。

　　执法队伍不能适应拍卖业监管的需要。工商部门作为对拍卖业实施监管的部门之一，尽管近年来国家工商总局一直提倡工商队伍向专业化方向发展，但在工商执法队伍中真正掌握拍卖知识、能敏锐捕捉拍卖违法行为的人才很少，因此拍卖业监管的现状还主要停留在要求企业进行拍卖备案以及对备案材料的审查上。如果没有事先接到举报，即便现场监管也很难当场发现问题。由于缺乏专业知识，对拍卖企业违法行为的案件查处数量不多，近4年来，上海市工商部门仅对10家违法企业进行了查处。

　　加强拍卖业监管的建议

　　提倡集中监管。改变传统的分散监管模式，建立专业化的分局或专业化的市场所对拍卖企业实行集中监管，提高监管效能。

　　实行分类监管。对守法拍卖企业加强服务，对不太规范的拍卖企业实行近距离监管，每年抽查拍卖场次不少于总场次的30%。

　　加强重点监管。加强对重大拍卖活动、重要拍卖标的、重点拍卖场次的监管，重点查处恶意串通、拍卖企业及其工作人员参与竞买、拍卖企业未经拍卖程序处分拍品、艺术品拍卖虚假宣传、知假卖假、误导竞买人等违法行为。

　　重点规范艺术品拍卖市场。加强对拍卖企业有关艺术品拍卖须知的审查，纠正艺术品拍卖须知中不公平、不合理的条款，加大对艺术品拍卖虚假宣传的查处力度。

　　□上海市工商局

　　薛九委江映虹